中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》

新華社北京12月17日電 近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹落實。

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》全文如下。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實行賠償制度。2015年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（中辦發(fā)〔2015〕57號），在吉林等7個省市部署開展改革試點，取得明顯成效。為進(jìn)一步在全國范圍內(nèi)加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，在總結(jié)各地區(qū)改革試點實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，制定本方案。

一、總體要求和目標(biāo)

通過在全國范圍內(nèi)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等，形成相應(yīng)的鑒定評估管理和技術(shù)體系、資金保障和運行機(jī)制，逐步建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

二、工作原則

——依法推進(jìn)，鼓勵創(chuàng)新。按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，立足國情和地方實際，由易到難、穩(wěn)妥有序開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作。對法律未作規(guī)定的具體問題，根據(jù)需要提出政策和立法建議。

——環(huán)境有價，損害擔(dān)責(zé)。體現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)功能價值，促使賠償義務(wù)人對受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，實施貨幣賠償，用于替代修復(fù)。賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

——主動磋商，司法保障。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人組織開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制等工作，主動與賠償義務(wù)人磋商。磋商未達(dá)成一致，賠償權(quán)利人可依法提起訴訟。

——信息共享，公眾監(jiān)督。實施信息公開，推進(jìn)政府及其職能部門共享生態(tài)環(huán)境損害賠償信息。生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項應(yīng)當(dāng)向社會公開，并邀請專家和利益相關(guān)的公民、法人、其他組織參與。

三、適用范圍

本方案所稱生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。

（一）有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任：

1．發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；

2．在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；

3．發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的。各地區(qū)應(yīng)根據(jù)實際情況，綜合考慮造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會影響等因素，明確具體情形。

（二）以下情形不適用本方案：

1．涉及人身傷害、個人和集體財產(chǎn)損失要求賠償?shù)?，適用侵權(quán)責(zé)任法等法律規(guī)定；

2．涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)?，適用海洋環(huán)境保護(hù)法等法律及相關(guān)規(guī)定。

四、工作內(nèi)容

（一）明確賠償范圍。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括清除污染費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評估等合理費用。各地區(qū)可根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作進(jìn)展情況和需要，提出細(xì)化賠償范圍的建議。鼓勵各地區(qū)開展環(huán)境健康損害賠償探索性研究與實踐。

（二）確定賠償義務(wù)人。違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，做到應(yīng)賠盡賠?，F(xiàn)行民事法律和資源環(huán)境保護(hù)法律有相關(guān)免除或減輕生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任規(guī)定的，按相應(yīng)規(guī)定執(zhí)行。各地區(qū)可根據(jù)需要擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人范圍，提出相關(guān)立法建議。

（三）明確賠償權(quán)利人。國務(wù)院授權(quán)省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府，下同）作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。省域內(nèi)跨市地的生態(tài)環(huán)境損害，由省級政府管轄；其他工作范圍劃分由省級政府根據(jù)本地區(qū)實際情況確定。省級、市地級政府可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。省級、市地級政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)均有權(quán)提起訴訟。跨省域的生態(tài)環(huán)境損害，由生態(tài)環(huán)境損害地的相關(guān)省級政府協(xié)商開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。

在健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點區(qū)，受委托的省級政府可指定統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的部門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作；國務(wù)院直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的，由受委托代行該所有權(quán)的部門作為賠償權(quán)利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。

各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府應(yīng)當(dāng)制定生態(tài)環(huán)境損害索賠啟動條件、鑒定評估機(jī)構(gòu)選定程序、信息公開等工作規(guī)定，明確國土資源、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)部門開展索賠工作的職責(zé)分工。建立對生態(tài)環(huán)境損害索賠行為的監(jiān)督機(jī)制，賠償權(quán)利人及其指定的相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人、工作人員在索賠工作中存在濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依紀(jì)依法追究責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。

對公民、法人和其他組織舉報要求提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)?，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時研究處理和答復(fù)。

（四）開展賠償磋商。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)模r償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告，就損害事實和程度、修復(fù)啟動時間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問題與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達(dá)成賠償協(xié)議。對經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認(rèn)。經(jīng)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)可向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。

（五）完善賠償訴訟規(guī)則。各地人民法院要按照有關(guān)法律規(guī)定、依托現(xiàn)有資源，由環(huán)境資源審判庭或指定專門法庭審理生態(tài)環(huán)境損害賠償民事案件；根據(jù)賠償義務(wù)人主觀過錯、經(jīng)營狀況等因素試行分期賠付，探索多樣化責(zé)任承擔(dān)方式。

各地人民法院要研究符合生態(tài)環(huán)境損害賠償需要的訴前證據(jù)保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督等制度；可根據(jù)試行情況，提出有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的立法和制定司法解釋建議。鼓勵法定的機(jī)關(guān)和符合條件的社會組織依法開展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟之間銜接等問題，由最高人民法院商有關(guān)部門根據(jù)實際情況制定指導(dǎo)意見予以明確。

（六）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)與損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督。賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)對磋商或訴訟后的生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果進(jìn)行評估，確保生態(tài)環(huán)境得到及時有效修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害賠償款項使用情況、生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果要向社會公開，接受公眾監(jiān)督。

（七）規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估。各地區(qū)要加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估專業(yè)力量建設(shè)，推動組建符合條件的專業(yè)評估隊伍，盡快形成評估能力。研究制定鑒定評估管理制度和工作程序，保障獨立開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估，并做好與司法程序的銜接。為磋商提供鑒定意見的鑒定評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)要求；為訴訟提供鑒定意見的鑒定評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守司法行政機(jī)關(guān)等的相關(guān)規(guī)定規(guī)范。

（八）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理。經(jīng)磋商或訴訟確定賠償義務(wù)人的，賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)磋商或判決要求，組織開展生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)。賠償義務(wù)人無能力開展修復(fù)工作的，可以委托具備修復(fù)能力的社會第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行修復(fù)。修復(fù)資金由賠償義務(wù)人向委托的社會第三方機(jī)構(gòu)支付。賠償義務(wù)人自行修復(fù)或委托修復(fù)的，賠償權(quán)利人前期開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)效果后評估等費用由賠償義務(wù)人承擔(dān)。

賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳同級國庫，納入預(yù)算管理。賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)根據(jù)磋商或判決要求，結(jié)合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開展替代修復(fù)。

五、保障措施

（一）落實改革責(zé)任。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）黨委和政府要加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，及時制定本地區(qū)實施方案，明確改革任務(wù)和時限要求，大膽探索，扎實推進(jìn)，確保各項改革措施落到實處。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府成立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。省級、市地級政府指定的部門或機(jī)構(gòu)，要明確有關(guān)人員專門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點部門要明確任務(wù)、細(xì)化責(zé)任。

吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7個試點省市試點期間的實施方案可以結(jié)合試點情況和本方案要求進(jìn)行調(diào)整完善。

各省（自治區(qū)、直轄市）在改革試行過程中，要及時總結(jié)經(jīng)驗，完善相關(guān)制度。自2019年起，每年3月底前將上年度本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作情況送環(huán)境保護(hù)部匯總后報告黨中央、國務(wù)院。

（二）加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。環(huán)境保護(hù)部會同相關(guān)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制、修復(fù)效果后評估等業(yè)務(wù)工作。最高人民法院負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶徟泄ぷ鳌Ｗ罡呷嗣駲z察院負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋z察工作。司法部負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定管理工作。財政部負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理工作。國家衛(wèi)生計生委、環(huán)境保護(hù)部對各地區(qū)環(huán)境健康問題開展調(diào)查研究或指導(dǎo)地方開展調(diào)查研究，加強(qiáng)環(huán)境與健康綜合監(jiān)測與風(fēng)險評估。

（三）加快技術(shù)體系建設(shè)。國家建立健全統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)制定完善生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架和技術(shù)總綱；會同相關(guān)部門出臺或修訂生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的專項技術(shù)規(guī)范；會同相關(guān)部門建立服務(wù)于生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的數(shù)據(jù)平臺。相關(guān)部門針對基線確定、因果關(guān)系判定、損害數(shù)額量化等損害鑒定關(guān)鍵環(huán)節(jié)，組織加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)研究。

（四）做好經(jīng)費保障。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作所需經(jīng)費由同級財政予以安排。

（五）鼓勵公眾參與。不斷創(chuàng)新公眾參與方式，邀請專家和利益相關(guān)的公民、法人、其他組織參加生態(tài)環(huán)境修復(fù)或賠償磋商工作。依法公開生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、賠償、訴訟裁判文書、生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果報告等信息，保障公眾知情權(quán)。

六、其他事項

2015年印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》自2018年1月1日起廢止。

 

環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀：

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

為什么要建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度？誰可以提出損害賠償？環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人17日就相關(guān)問題接受了記者采訪。

破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局

今年初，貴州省開出了一份生態(tài)環(huán)境損害賠償司法確認(rèn)書。一家企業(yè)因為非法處理污泥渣污染環(huán)境，被貴州省環(huán)保廳索賠900多萬元，用于被損害地區(qū)的生態(tài)修復(fù)工作。

這是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的一個典型案例。2015年，中辦、國辦印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，在吉林、山東、江蘇、湖南、重慶、貴州、云南7個?。ㄊ校╅_展改革試點工作。

損害生態(tài)環(huán)境是有代價的。但我們也看到，在渤海灣溢油污染、松花江水污染、常州外國語學(xué)校土壤污染等諸多事件中，公共生態(tài)環(huán)境損害未得到足額賠償，受損的生態(tài)環(huán)境未得到及時修復(fù)。

環(huán)保部這位負(fù)責(zé)人說，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的首先就是實現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)的需要。環(huán)境保護(hù)法確立了損害擔(dān)責(zé)的原則。建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，由造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者承擔(dān)賠償責(zé)任，修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，有助于破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局。

他表示，這一改革也是彌補(bǔ)制度缺失的需要。在我國，國家所有的財產(chǎn)即國有財產(chǎn)，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。但是在礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現(xiàn)有制度中缺乏具體索賠主體的規(guī)定。

同時，通過實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，保護(hù)和改善人民群眾生產(chǎn)、生活環(huán)境。

他指出，目前，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的立法條件尚不成熟，在部分地區(qū)開展試點后，需要進(jìn)一步在全國范圍內(nèi)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，為立法積累經(jīng)驗。

明確賠償權(quán)利和義務(wù)

生態(tài)環(huán)境受到了損害，誰有賠償義務(wù)？誰有索賠權(quán)利？

方案規(guī)定，違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，做到應(yīng)賠盡賠。

在賠償權(quán)利人方面，2015年印發(fā)的試點方案規(guī)定，賠償權(quán)利人是省級政府。此次印發(fā)的方案則將賠償權(quán)利人由省級政府?dāng)U大至市地級政府。

這位負(fù)責(zé)人解釋，實踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件主要發(fā)生在市地級層面，市地級政府在配備法制和執(zhí)法人員、建立健全環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)、辦理案件的專業(yè)化程度等方面具有一定的基礎(chǔ)，能夠在開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作中發(fā)揮積極作用。為了提高生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的效率，有必要對賠償權(quán)利人進(jìn)行擴(kuò)大。

方案規(guī)定，省級、市地級政府可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。如貴州省政府可以委托貴州省環(huán)保廳來進(jìn)行索賠工作。

方案同時規(guī)定，跨省域的生態(tài)環(huán)境損害，由生態(tài)環(huán)境損害地的相關(guān)省級政府協(xié)商開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。

促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度落地

在試點方案的基礎(chǔ)上，此次印發(fā)的方案明確“磋商前置”，即生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是訴訟的前置條件。

賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人經(jīng)過磋商，達(dá)成賠償協(xié)議。這份經(jīng)過磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以向人民法院申請司法確認(rèn)。經(jīng)司法確認(rèn)后，如果賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。這將賦予賠償協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力，促進(jìn)賠償協(xié)議落地。

方案也明確，對于磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

這位負(fù)責(zé)人表示，下一步環(huán)保部將積極推動各地制定實施方案，以案例實踐為抓手，扎實推進(jìn)工作。

在加強(qiáng)技術(shù)保障方面，環(huán)保部將會同有關(guān)部門強(qiáng)化環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)體系建設(shè)，推進(jìn)環(huán)境損害鑒定評估規(guī)范管理。

同時，環(huán)保部將會同最高人民法院、最高人民檢察院、司法部等相關(guān)部門，推進(jìn)解決各地在改革試行過程中遇到的問題和困難。

來源：新華社

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