2007年8月30日，第十屆全國人大常委會第29次會議通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》。本法于2007年11月1日起施行?！锻话l(fā)事件應對法》的公布施行，是我國法制建設的一件大事，標志著突發(fā)事件應對工作全面納入法制化軌道，也標志著依法行政進入更廣闊的領域，對于提高全社會應對突發(fā)事件的能力，及時有效地控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全和環(huán)境安全，構建社會主義和諧社會，都具有重要意義。當前，學習好、宣傳好、執(zhí)行好這部法律，是各級國家行政機關的重要責任。
我國是一個自然災害、事故災難等突發(fā)事件較多的國家。各種突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，給人民群眾的生命財產造成了巨大損失。黨和國家歷來高度重視突發(fā)事件應對工作，采取了一系列措施，建立了許多應急管理制度。改革開放特別是近些年來，國家高度重視突發(fā)事件應對法制建設，取得了顯著成績。據統(tǒng)計，我國目前已經制定涉及突發(fā)事件應對的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件，有關文件111件。國務院和地方人民政府制定了有關自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的應急預案，突發(fā)事件應急預案體系初步建立。同時，應急管理機構和應急保障能力建設得到進一步加強。
為了提高社會各方面依法應對突發(fā)事件的能力，及時有效控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序，迫切需要在認真總結我國應對突發(fā)事件經驗教訓、借鑒其他國家成功做法的基礎上，根據憲法制定一部規(guī)范應對各類突發(fā)事件共同行為的法律。制定突發(fā)事件應對法、提高依法應對突發(fā)事件的能力，是政府全面履行職能、建設服務型政府的迫切需要，是貫徹落實依法治國方略、全面推進依法行政的客觀要求，是構建社會主義和諧社會的重要舉措。 （我主要和同志們來共同學習五個大問題）
一、《突發(fā)事件應對法》的立法背景
綜合2007年“災事”，可做如下歸納，重在典型事件的典型分析：
1．水災威脅城市。湖北武漢在7月27日20時左右，遭大風暴，輪渡停航，飛機停飛，部分街區(qū)交通癱瘓，城區(qū)多個街區(qū)停電，不到半小時已有10人死亡。而在此次災難發(fā)生前1小時，武漢氣象中心已經發(fā)出預警信號，但由于傳播網絡限制，傳播方式單一，預警未能發(fā)揮應有的減災效果。面對“黑色30分鐘”的預警失效，它啟示人們，災害性天氣的預警需要有一個立體傳播網絡，其渠道應自動、手動多樣化。當人們面對洪水圍困時，要有措施得當的緊急救援對策，任何疏忽都會加大災害損失及影響力。
2．水災毀壞文物。7月17日重慶歌樂山頂下來的兩股泥石流，直接沖毀了渣滓洞監(jiān)獄的刑訊室等3棟建筑，外院平壩以及圍墻大門也被一起沖毀。7月25日國家文物局下發(fā)緊急通知，要求加強汛期文物安全工作。具體要做到，制定預案，加強檢查；積極救災，減少損失；切實做到常抓不懈，有備無患，安全度汛。與極端氣象條件相對的還有雷擊對古建筑的威脅，這是迄今木構建筑保護所缺乏的。
3．實現“大水小災”的啟示。2007年夏淮河發(fā)生了僅次于1954年的第二位流域性大洪水，但與往年相比，2007年淮河水災可稱作“洪水大、險情少、災情小”。應看到治淮仍任重道遠，其險點和隱患也有三方面：其一，澇災損失甚于洪災，沿淮低洼地治理待加強；其二，支流圍堤險情多，整治加固刻不容緩；其三，行蓄洪區(qū)安全建設很薄弱，目前安徽淮河干流21個在行蓄洪區(qū)，還有近百萬人需要繼續(xù)移民遷移，同時行蓄洪區(qū)內的各類安全管理設施如通信預警、撤退轉移、就地避洪等建設也還相當滯后。
4．“超常規(guī)發(fā)展”代價沉痛。7月11日，山東德齊龍化工集團有限公司一分廠16萬噸/年氨醇、25萬噸/年尿素改擴建項目在試車中發(fā)生爆炸，造成9人死亡，多人受傷。這個成立于2004年的山東省重點企業(yè)，已獲榮譽多次，但此次的項目建設既沒有經過安全檢查，更沒有經過嚴格的建設資質審核。這是一個典型的“超常規(guī)發(fā)展”、企業(yè)安全管理失當造成的責任事故，是城市化發(fā)展、尤其是某些資源型城市發(fā)展應引以為戒的。
5．毒霧籠罩下的公共空間。7月21日11時，云南省圖書館三樓電子閱覽室發(fā)生二氧化碳泄漏事故，致使39人被“毒
翻”，受害者多為中小學生。昆明消防專家分析此次事故認為，一是有人撞到消防器材上，二是消防設備年久失修。但有關人員也指出，該套滅火系統(tǒng)在半個月前剛進行過改裝，為什么立即出了問題？要充分認識城市公共空間中的隱患，減少不應有的應急生命拯救，才能讓生活和諧。
6．鳳凰古城塌橋慘案。湖南湘西土家族苗族自治州因鳳凰古城而成為國內外游客向往的地方。按規(guī)劃，在一條連接鳳凰縣與貴州銅仁市大興機場的二級公路上，距鳳凰古城不足5公里的堤溪沱江上要建一座大型拱橋，2007年8月13日16時50分，拱橋瞬間垮塌沉入江中，頃刻間奪去了數十名農民工的生命。不幸中的萬幸，這是項目建設中的事故，倘若事故發(fā)生在竣工后，大量人流、車流的增加將會使事故的危險性過大數倍。
7．“城市生命線”頻繁創(chuàng)傷。11月3日21時魯能房地產公司北京宣武區(qū)南橫街東口暢柳園小區(qū)5號樓民工宿舍倒塌，60名消防隊員緊張搜救，2名工人不幸身亡。與建筑施工事故相比，城市生命線事故尤其不可忽視。廣州11月末發(fā)布《廣州市城市供水用水條例》，要求從2008年1月1日起，自來水公司不得連續(xù)停水超過24小時，違者最高將罰3萬元。中國工程院院士錢士虎提出四點建言：加強針對地下工程安全風險管理的法規(guī)建設工作；推行安全風險管理計劃，將安全風險管理作為地下工程建設管理的一個必要組成部分；安全風險管理要具備基于信息化的風險管理以及預警支持系統(tǒng)；加強地下工程安全風險管理以及重大事故預測預報和防治技術研究等。
8．重慶“家樂福”踩踏事故。11月10日上午，重慶沙坪壩區(qū)家樂福商場內發(fā)生一起因爭搶特價食用油造成的踩踏傷亡事故，造成3人死亡，31人受傷。10月在上海樂購超市開業(yè)促銷中，也發(fā)生了類似踩踏事故，15人受傷……為此，北京上千家超市接受安檢，西安市強調生活必需品不得低于成本價促銷，商務部也在第一時間下達了限時限量促銷禁令。
9．城市煙花爆竹事故。12月初國務院安委會下達緊急通知，堅決遏制花炮事故多發(fā)勢頭。通知強調，近來，花炮事故頻發(fā)，其中不乏較大和重大事故。為此，2008年奧運會期間，北京五環(huán)路內仍將禁放煙花爆竹，慶典活動如需燃放者，須請示市政府審批并向社會公示。北京市安監(jiān)局強調：新建、改擴建和臨建的奧運場館周邊100米范圍內和“兩會”會場及代表駐地周邊200米范圍內、2008年春節(jié)期間將禁設煙花爆竹銷售點。
10．加油站是現代城市的“定時炸彈”。11月24日7時50分，上海浦東新區(qū)一家正維修施工的加油站發(fā)生爆炸，4人死亡，40人負傷。這起重大事故的主要原因是施工方違反操作流程，有關專家和上海市民認為，爆炸給“加油陋習”敲了警鐘。據統(tǒng)計上海現在至少有21個加油站100米之內有學校和幼兒園。據建設部等單位聯(lián)合于2002年發(fā)布的《汽車加油加氣站設計與施工規(guī)范》中規(guī)定，城市里的加油站距離一般民宅應10米以外，距離公共建筑應在50米以外。加油站火災及爆炸拉響監(jiān)管警報，地處人口密集區(qū)域的城市加油站該如何運營才能保障安全。另據公安部消防局2007年1～11月的統(tǒng)計，全國“三合一”建筑、集生產、儲存和員工集體住宿為一體）就發(fā)生重特大火災事故12起，死亡101人。“三合一”建筑消防隱患體現在：⑴建筑耐火等級極低，⑵防火間距不足，⑶安全疏散條件差，⑷建筑消防設施缺乏，根本沒有能力配備必要的滅火和逃生自救器材等。
現代社會是高風險的社會。我國又是一個自然災害、公共衛(wèi)生事件、事故災難等突發(fā)事件較多的國家，能否有效預防和處置突發(fā)事件，直接考驗著政府應急管理的能力。應對突發(fā)事件不能僅僅依靠經驗，更重要的應當依靠法制，這是我國在處置各類突發(fā)事件的實踐中總結出來的經驗和教訓。事實證明，突發(fā)事件的應對要實現由個別調整向規(guī)范調整的轉變，以減少突發(fā)事件應對工作中的任意和無預期。
現階段我國的應急管理體制、機制和制度仍然存在著如下缺陷：一是應對突發(fā)事件的責任不夠明確，統(tǒng)一協(xié)調、靈敏應對突發(fā)事件的體制尚未形成；二是一些行政機關應對突發(fā)事件的能力不夠強、危機意識不夠高，同時，依法可以采取的應急處置措施也不夠充分、有力；三是突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援等制度、機制不夠完善，導致一些能夠預防的突發(fā)事件未能得到有效預防；四是社會廣泛參與應對工作的機制還不夠健全，公眾危機意識有待提高，自救與互救能力不強。
這些問題的存在，使得一些不該發(fā)生的事件發(fā)生了，能夠控制的危害沒有得到有效地控制。一個值得深思的現象是，世界上有一些國家各類突發(fā)事件，尤其是自然災害也不少，但是造成很大損失的情況卻不多。之所以能夠做到這一點，最重要的是這些國家有著相對完備和成熟的應急管理體制、機制和制度。
起草《突發(fā)事件應對法》緣起于2003年的SARS疫情和2004年修改憲法
。SARS危機初期信息不暢、協(xié)調不靈的情形表明，一事一辦或者臨機處置??機事件的實際需要。而2003年12月22日，對外公布的中共中央修憲建議中提出了“緊急狀態(tài)”的制憲問題，“緊急狀態(tài)”概念被引入我國立法。“緊急狀態(tài)”入憲，標志著我國應急管理進入對各種不確定因素所引起的危機事件的全面法律治理階段。2003年12月，全國人大常委會公布了十屆全國人大常務委員會立法規(guī)劃，在憲法及憲法相關法欄目的第二項提出要制訂《緊急狀態(tài)法》。清華大學公共管理學院和上海市法制辦分別接受國務院法制辦委托，著手起草立法草案建議稿。而現在《突發(fā)事件應對法》法律草案涉及的突發(fā)事件包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全四類，已經不再考慮緊急狀態(tài)。在近兩年的立法過程中，《緊急狀態(tài)法》的制訂轉為《突發(fā)事件應對法》，主要原因在于立法資源的配置必須著眼于當前最急迫的社會需求。
緊急狀態(tài)是一種極端的社會危機狀態(tài)。它的法律標志是憲法規(guī)定的國家民主決策體制的運行發(fā)生嚴重障礙，公民的基本憲法權利受到嚴重限制和剝奪，這種情況在我國發(fā)生的幾率很小。現在的突出問題是，局部的、不至于達到極端程度的突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，對我國國家和人民的利益造成嚴重損害。有資料顯示：2003年，我國因生產事故損失2500億元、各種自然災害損失1500億元、交通事故損失2000億元、衛(wèi)生和傳染病突發(fā)事件損失500億元，以上共計達6500億元人民幣，相當于損失我國GDP的6%。
2004年，全國發(fā)生各類突發(fā)事件561萬起，造成21萬人死亡、175萬人受傷。全年自然災害、事故災難和社會安全事件造成的直接經濟損失超過4550億元。
2005年，各類突發(fā)公共事件所造成的生命財產損失依然觸目驚心。事故災難方面，全國發(fā)生各類事故717938起，死亡127089人。煤礦等重特大事故多發(fā)，一次死亡10人以上的特大事故134起，死亡人數同比增加17%。其中煤礦事故58起，死亡人數上升66.6%。11月發(fā)生的松花江水體污染事件，造成哈爾濱這個人口數百萬的城市停水四天，這在我國歷史上還是首次。公共衛(wèi)生事件方面，秋冬時節(jié)，高致病性禽流感疫情再次降臨。短短一個月時間，內蒙古、安徽、湖南、遼寧和湖北等地先后發(fā)生H5N1亞型高致病性禽流感疫情。更為嚴重的是，在部分地區(qū)出現人感染高致病性禽流感H5N1的病例。 “這些頻繁發(fā)生的、局部的突發(fā)事件對法律需求最大。由于現代交通、通訊等科技手段在行政管理中的應用，多數突發(fā)公共事件都可以控制在普通行政應急管理的范圍之內，一般不至于危害憲法制度。行政機關對突發(fā)公共事件的控制問題，已經成為我國應急立法中的主要問題。因此從有效利用立法資源的角度，優(yōu)先制訂一部行政法意義上的《突發(fā)事件應對法》，提高應對這些頻繁發(fā)生的局部突發(fā)事件的法律能力，比制訂一部《緊急狀態(tài)法》更為迫切。”
1、提高應對突發(fā)事件法律能力
《突發(fā)事件應對法》主要著眼于應對突發(fā)危機行政措施的有效性和合法性。一方面立法需要授予政府足夠的權力以有效地控制和克服危機，另一方面還要依法規(guī)范行政機關應急權力的行使，使國家和社會應對危機的代價降到最低限度。
現在有關規(guī)定的應急措施較多地考慮有效性，存在合法性保障機制不充分的問題?！锻话l(fā)事件應對法》就是著眼于提高政府應對突發(fā)事件的法律能力，使政府能在法律的框架下處理突發(fā)事件。明確在應急管理階段，政府可以采取什么應急措施和依照什么規(guī)則采取這些措施。保證政府運用各種應急社會資源的行為，具有更高的透明度，更大的確定性和更強的可預見性。舉個例子，政府在應對突發(fā)事件時可能會要求公民提供財產或提供服務。這在法律上可以有不同的性質：或者屬于公民自愿主動的志愿行為，不需要國家給予回報；或者屬于公民履行法律規(guī)定的普遍性公共義務，國家對此應當給予一些補助；還有就是政府應急征收征用私人財產和服務，政府事后應當給予補償。這些問題在《突發(fā)事件應對法》中都作出明確的規(guī)定?！锻话l(fā)事件應對法》可以說是一部“兜底”性的應急管理法。這主要體現在《突發(fā)事件應對法》與單項應急法的關系上。我國已經有諸多涉及突發(fā)事件的法律法規(guī)——如《防洪法》、《防震減災法》、《核電廠核設施應急救援條例》、《傳染病防治法》、《公共衛(wèi)生事件應急條例》等。出現相關突發(fā)公共事件時，應當首先運用單項立法規(guī)定的措施，如果單項立法規(guī)定的措施不能克服危機，再考慮使用本法規(guī)定的應急措施?！锻话l(fā)事件應對法》同時也是一部應急管理的“龍頭”法。當代突發(fā)公共事件會引起一系列社會問題，需要及時動員各類行政應急資源。為了正確運用應急權力，法律必須規(guī)定應急管理的一般原則和程序，各種應急措施也應當有一些共同性原則。這些都是《突發(fā)事件應對法》規(guī)定的事項?？傊锻话l(fā)事件應對法》不可能窮盡所有應急法律問題，但是它應當規(guī)定基本的應急管理法律規(guī)則和法律程序。
2、屬于行政應急法律的范疇，和一般行政法的區(qū)別在于常態(tài)和非常態(tài)管理。
大家現在看到的這部法律，屬最初的立法本意并不是制定突發(fā)事件應對法，而是進行《緊急狀態(tài)法》的制訂，其中包括極端形式的緊急狀態(tài)和普通形式的應急管理。
在我國1982年《憲法》中國家之所以沒有‘緊急狀態(tài)’的表述，用的是‘戒嚴’，主要因為當時國家考慮不全面，更多地考慮社會動亂等因素，況且在計劃經濟下，國家本來就可以輕易調配資源，所以最終采用了‘戒嚴’。但是一場SARS危機的到來，使國家不得不去思考天災人禍、公共衛(wèi)生等更全面的情況。“更重要的是，在市場經濟中，國家在正常情況下不再具有直接調配資源的權力，公民自治意識正在提高，所以緊急狀態(tài)下政府權力來源必須有法律依據。
2003年12月，全國人大常委會公布了十屆全國人大常務委員會立法規(guī)劃，在憲法及憲法相關法欄目的第二項提出要制訂《緊急狀態(tài)法》。
在近兩年的立法過程中，《緊急狀態(tài)法》的制訂轉為《突發(fā)事件應對法》，主要原因在于立法資源的配置必須著眼于當前最急迫的社會需求。緊急狀態(tài)是一種極端的社會危機狀態(tài)。它的法律標志是憲法規(guī)定的國家民主決策體制的運行發(fā)生嚴重障礙，公民的基本憲法權利受到嚴重限制和剝奪，立法機構認為這種情況在我國發(fā)生的幾率很小。目前突出問題是，局部的、不至于達到極端程度的突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，對我國國家和人民的利益造成嚴重損害。
二、適用范圍
突發(fā)事件應對法共七章六十二條，法律內容包括總則、預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建、法律責任和附則。
突發(fā)事件的應對是個動態(tài)的發(fā)展過程，一般包括預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等環(huán)節(jié)。
預防與應急準備，是防患于未然的階段，也是應對突發(fā)事件最重要的階段。做如此判斷的理論依據是“安而不忘危，治而不忘亂，存而不忘亡”的治國理念。從本法的規(guī)定看，預防與應急準備主要包括：建立突發(fā)事件應急預案體系，建立政府與社會合作互助、權界清晰、責任明確的突發(fā)事件預防機制，對危險源、危險區(qū)域進行調查、登記、風險評估并定期進行檢查、監(jiān)控，加強有關突發(fā)事件應對常識的全民教育，建立量少而精干、訓練有素的應急救援隊伍，確立突發(fā)事件應對保障制度包括應急經費的保障，物資和生活必需品的儲備等。
監(jiān)測與預警，是預防與應急準備的邏輯延伸。突發(fā)事件的早發(fā)現、早報告、早預警，是及時做好應急準備、有效處置突發(fā)事件、減少人員傷亡和財產損失的前提。根據本法的規(guī)定，監(jiān)測制度、機制主要包括：國務院建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，縣級以上地方人民政府應當建立或者確定本地區(qū)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，各級人民政府及其有關部門的信息系統(tǒng)應當事先互連互通；縣級以上人民政府及其有關部門應當建立健全突發(fā)事件的監(jiān)測制度和監(jiān)測網絡，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進行進行監(jiān)測；采取多種方式收集、及時分析處理并報告有關信息；獲悉突發(fā)事件信息的公民和單位有義務向政府及其有關部門或者指定的專業(yè)機構報告。為了從制度上解決預警不及時、不到位的問題，本法從法律上建立了預警機制，主要包括：國家建立健全突發(fā)事件預警制度；縣級以上地方政府應當及時決定并發(fā)布警報、宣布預警期；發(fā)布三級、四級警報后，縣級以上地方人民政府應當采取措施，啟動應急預案，加強監(jiān)測、預報工作，加強對相關信息的分析評估和管理，及時向社會發(fā)布警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布咨詢電話；發(fā)布一級、二級警報后，縣級以上地方政府還應當責令應急救援隊伍和有關人員進入待命狀態(tài)，調集救援物資、設備、設施、工具，加強安全保衛(wèi)，轉移、撤離或者疏散易受危害的人員，轉移重要財產，關閉或者限制易受危害的場所，控制或者限制容易導致危害擴大的公共場所活動。
應急處置與救援，是應對突發(fā)事件最關鍵的階段。突發(fā)事件發(fā)生后，政府必須在第一時間組織各方面力量，依法及時采取有力措施控制事態(tài)發(fā)展，開展應急救援工作，避免其發(fā)展為特別嚴重的事件，努力減輕和消除其對人民生命財產安全造成的損害。根據本法的規(guī)定，應急處置與救援，主要賦予政府針對突發(fā)事件性質、特點和危害程度的一系列應急處置和救援措施。
事后恢復與重建，是應對突發(fā)事件過程中的最后環(huán)節(jié)。應急處置階段的工作結束后，并不意味著突發(fā)事件應對過程的結束，而是進入一個新的階段----突發(fā)事件應對中的后處理階段。在這個階段，可以為人們提供一個至少能彌補部分損失和糾正混亂的機會。因此，突發(fā)事件的威脅和危害基本得到控制或者消除后，應當及??造成的損失和影響，盡快恢復生產、生活、工作和社會秩序，妥善解決處置突發(fā)事件過程中引發(fā)的矛盾和糾紛。同時，要總結經驗教訓，提出改進的措施。
三、工作原則
（一）信息公開與真實的原則
煤礦在“七五”期間，一次性死亡100人以上沒有，“八五”期間一起，“九五”期間兩起，“十五”期間七起。礦難重大事故是當前我國安全生產中非常突出的問題。去年的3月27號，總書記講話中七次講到重大事故問題，總書記用的是“痛定思痛”這樣的詞，我們汲取沉痛的血的教訓，講了幾次。
06年2月14日，孫家灣煤礦特大瓦斯爆炸，214人死亡；8月7日，廣東大興煤礦透水事故，123名礦工遇難，去年清明時，很多遇難礦工家屬到煤礦的井口上去祭奠他們的亡靈，為什么在井口，這123名礦工至今葬身水底。沒找到他們的尸體，透水事故發(fā)生后，調集了全國的救援力量，24小時不間斷抽水，連續(xù)幾個星期，水位只升不降。最后發(fā)現是和一條河打穿了，不能把河水抽干吧。停止了搶救。所以至今，這123名礦工尸骨未得還鄉(xiāng)。永遠在水下。
06年11月27日，東豐煤礦發(fā)生瓦斯爆炸，171人死亡。剛開始說不到100人，110人、120、130、160、最后到171人。大家納悶，煤礦怎么連個死亡人數都搞不準，是不是滿報，有些小礦的確是滿報，但大的國有煤礦搞不準，是管理混亂。按說煤礦不應該搞不準，就一個窟窿下去，封閉的，還就是搞不準。前幾年雞西礦發(fā)生事故死亡115人。實際死了120多人，是滿報嗎？不是，有六七具尸體從井下運上來擺在那，沒人認識。不知姓名，何時下的井，怎么就死在里面了，搞不清楚。所以，他們礦有的死亡登記就是姓名某某某，年齡某某某，什么都是某某某，怎么來做死亡事故報告呢？東豐的這個也一樣。中央的調查組就在井口，就是搞不準。所以大型國有企業(yè)大型事故頻發(fā)，主要原因是管理非?；靵y。
12月7日，河北的劉官莊煤礦發(fā)生爆炸，108人死亡，這個事故，總書記3月27日講話里專門提到這個事件。為什么？原因是108人中，有一部分人是第一天下井，昨天剛到礦上，放下鋪蓋，睡了一宿覺，早晨迷迷糊糊下了井，死在里面了，東西南北沒搞清。沒有經過正規(guī)的培訓，稀里糊涂死在里頭。所以，總書記講到這個事例時講了，我們希望我們各級領導干部或企業(yè)負責人，能夠真心實意地關心廣大勞動人民的生命安全，愛護他們的生命，保護他們，語氣非常深沉。
11月13日中國石油吉化101廠發(fā)生爆炸，6人死亡，我們看6人死亡，不是什么大事故，我們國家10人以上的事故每年100多起，3天一起非常多。但這個事情給我們的經驗教訓是非常沉痛的，也是非常沉重的。大家知道，一個事故發(fā)生后，能否控制，反映了我們的管理能力和水平。101廠發(fā)生爆炸后，實際上起因很簡單，就是一個姓徐的工人他誤操作，應該關閉的閘門他打開了，我們的生產技術、我們的管理技術水平太脆弱了，一個很小的失誤就很容易損害由幾萬個零件組成的復雜系統(tǒng)，一個普通工人的失誤可以打敗一百個、一千個精英，費了那么大勁做的工作，他一下子讓你完蛋了。他是個頂班的，一念之差打開了閥門，溫度升高、壓力增大，沒有安全技術裝置，發(fā)生爆炸。爆炸的碎片擊中了旁邊的儲罐，儲罐爆炸后又擊中了其他儲罐，引起連環(huán)五次大爆炸。爆炸本身事情不大，但事情遠沒有停止，爆炸后，大量的有毒有害物質傾瀉而出，消防隊員為了滅火，用了大量的消防水，消防水和有毒物質順下水道排入松花江。后，又對排入松花江整個污染能力估計不足。當國務院領導向環(huán)?？偩至私馇闆r時說這次爆炸會不會對松花江造成污染，環(huán)?？偩诸I導明確的告訴國家領導，沒有問題，放心。而且當地一個副市長，在記者招待會上講，我向社會上保證，這次事故沒有發(fā)生水體和大氣污染。實際上，污染非常嚴重。那么，這時候由一個故障引起了個事件，由一個事件引起了工業(yè)事故，由一個工業(yè)事故，造成了這個環(huán)境災難。事情并沒完，這個環(huán)境災難一但造成環(huán)境污染后，下游的政府采取了個措施，停水4天。但停水時沒有對社會講清原因，造成當地很大恐慌，百性不知道原因，多數人認為要地震，當地教育局給下面的學校發(fā)了個通知，要求各個中小學校做好抗震演練，發(fā)的文件。由于停水，大家就搶水，礦泉水，就是農村井水打上來，每桶50元，瘋搶。草率處理，再加上媒體推波助瀾，新聞大戰(zhàn)，今天超標100倍，明天超標240倍。我們炒的很熱鬧。開始俄羅斯沒在意，不知道我們干什么，結果炒來炒去把他炒醒了，他想這事和我們關系很大，然后和中國政府交涉，這時候，日本動作很快，馬上和俄羅斯使館接洽，說這次污染很嚴重，為了保證你們的安全，我們提供全套的污水處理裝置和檢測設備，無償的。我們立即采取了果斷措施，調集了力量、裝備，先期處理，一百個億。這個事件暴露我們在重大事件出來后控制他的能力，影響是非常重要的。
在此次危機事件中，吉林和黑龍江省的政府沒有及時透明地傳播危機信息，當地傳媒對涉及本省的問題保持沉默，顯然主要不是傳媒不愿報道，而是多年來存在的一種潛規(guī)則在起作用?，F在各地出現了一個專用名詞“控負”，這成為地方宣傳機關的主要職責。一些領導評價本地區(qū)本單位宣傳工作好壞的標準之一，便是要將本地區(qū)本單位的負面信息控制為零。
盡管這次兩省政府和傳媒初期采取的封鎖、歪曲危機信息的模式在歷次公共危機事件中被反復證明是無效的，甚至是破壞性的，為什么仍然不斷重演？問題在于長期以來對“政績”的考核標準被扭曲了，使得地方政府缺乏有效的危機管理意識，“控負”成為危機傳播中政府的習慣性思維，尤其是危機事件局限于某一地區(qū)時，僥幸瞞天過海的心理往往占據上風。在這種情況下，人民的知情權必然成為犧牲品。
1、早發(fā)現、早報告、早預警：不得遲報、謊報、瞞報、漏報突發(fā)事件信息
突發(fā)事件的早發(fā)現、早報告、早預警，是及時做好應急準備、有效處置突發(fā)事件、減少人員傷亡和財產損失的前提。對此，突發(fā)事件應對法規(guī)定，任何單位和個人報送、報告突發(fā)事件信息，都應做到及時、客觀、真實，不得遲報、謊報、瞞報、漏報。
據這部法律，國務院將建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，縣級以上地方各級人民政府應當建立或確定本地區(qū)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)。地方各級人民政府應當按照國家有關規(guī)定向上級人民政府報送突發(fā)事件信息，縣級以上人民政府有關主管部門應當向本級人民政府相關部門通報突發(fā)事件信息。專業(yè)機構、監(jiān)測網點和信息報告員應當及時向所在地人民政府及其有關主管部門報告突發(fā)事件信息。
法律還規(guī)定，獲悉突發(fā)事件信息的公民、法人或其他組織，應當立即向所在地人民政府、有關主管部門或指定的專業(yè)機構報告。
2、應急信息主動公開：政府須統(tǒng)一準確及時發(fā)布相關信息
突發(fā)事件應對法規(guī)定，履行統(tǒng)一領導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應當按照有關規(guī)定統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應急處置工作的信息。法律同時規(guī)定，有關人民政府及其部門作出的應對突發(fā)事件的決定、命令，應當及時公布。
有關法律專家表示，突發(fā)事件應對法作出的規(guī)定，體現了依法公開政府信息，確保公眾知情權的法律原則。
3、編造傳播有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或應急處置工作虛假信息將被處罰
在對政府主動公開相關信息作出規(guī)定的同時，突發(fā)事件應對法明確：任何單位和個人不得編造、傳播有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應急處置工作的虛假信息。
法律同時規(guī)定了相應的罰責：違反本法規(guī)定，編造并傳播有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應急處置工作的虛假信息，或者明知是有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應急處置工作的虛假信息而進行傳播的，責令改正，給予警告；造成嚴重后果的，依法暫停其業(yè)務活動或者吊銷其執(zhí)業(yè)許可證；負有直接責任的人員是國家工作人員的，還應當對其依法給予處分；構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰。
（二）社會動員的原則
本法第六條規(guī)定在突發(fā)事件應對領域,國家建立有效的社會動員機制,確立了社會動員的應急基本原則。當然,第六條僅僅是對社會動員原則的概括性規(guī)定,其具體內容貫穿于本法的許多條款當中,包括：第十一條第二款規(guī)定的一般社會公眾參與應急工作；第十二條規(guī)定的對私有財產的征用與補償；第三十四條規(guī)定了社會支持與捐贈。
在這里我們只著重分析本法第十二條，即對于征用補償的規(guī)定。
確立征用補償的依據
公共應急管理中的征用補償，是指在突發(fā)事件應對過程當中，如果行政緊急權力的行使給相對人造成侵害或增加負擔的情況下，行政機關應當根據相對人的請求或依職權防止和補償這種侵害或負擔，以保護、救濟相對人的權益。確立征用補償制度的依據是：
第一，確立征用補償制度是保障公民財產權的需要。在突發(fā)事件的應急處理過程中，為了更好的處置突發(fā)事件，有關人民政府或其他組織，可能需要征收、占用、影響公民、法人或其他組織的一些財產，有時在緊急行政中可能會造成這些財產的損失。因此，行政緊急權力的行使將不可避免地會侵害相對人的權益，從而產生爭議。由于公民、法人或其他組織有權維護自己的財產利益，這就需要通過一定的途徑、程序、制度來解決其財產被征用之后所造成的損害，從而使其權益得到保護。正因如此，世界各國普遍通過立法確立了緊急征用補償制度。
第二，確立征用補償制度是監(jiān)督行政機關依法征用的需要。通過對被征用的財產的補償，可以對行使緊急權的機關形成有效監(jiān)督??權益的一種途徑，對實施行政征用的主體而言，補償又是對它的一種監(jiān)督。這種監(jiān)督是通過相對人的投訴引發(fā)個案審理而啟動的。有權機關通過審查相對人提交的材料，可以及時的發(fā)現公共應急管理主體存在的錯誤與不當并加以糾正，從而達到將行政緊急權力納入法治軌道，在非常狀態(tài)下保障人權的目的。
確立緊急征用補償制度是政府戰(zhàn)勝危機的需要。政府之所以實施行政緊急行為，是因為無法按照通常的行政程序與行政手段實現其管理目標，為了保護公共利益，只有依法實施行政緊急行為。但是，如果沒有完善的補償制度，單靠行政緊急行為本身是無法全面消除緊急事態(tài)的。緊急事態(tài)的消除，一方面需要依靠科學技術的發(fā)展與運用，另一方面需要依靠公民的配合。
2005年，正當高致病性禽流感在全球呈點狀蔓延且嚴重威脅我國之際，國務院依法果斷出臺了12項防控措施。其中包括“認真落實對疫區(qū)家禽撲殺和受威脅區(qū)強制免疫實行合理補助政策”。為此，中央財政從2005年預算總預備費中安排20億元，設立專項防控基金。事實上，無論之前發(fā)生禽流感的安徽、湖南、內蒙古，還是之后出現疫情的遼寧，受災的養(yǎng)殖戶都及時拿到了當地政府發(fā)放的補助款。
在禽流感事件中，政府采取補償措施來彌補公眾損失，說明我國政府充分認識到禽流感疫情是事關公共健康和公共安全的大事，為了全局利益，必須犧牲部分個人私利。但是，政府的禽流感事件中所采取掩埋、撲殺家禽的應急措施，必然導致公眾利益損失。當公益與私利相矛盾時，政府主動采取了補償措施，化解了公私矛盾，貫徹了緊急征用補償制度的要求。
（三）比例原則
任何國家，都可能因為天災地變甚至人禍而陷入社會失序的緊急狀態(tài)之中。緊急事件的出現使社會謠言四起，人心惶惶，區(qū)域或者整體的正常秩序被擾亂。為了恢復到正常狀態(tài)，必須采取有成效的緊急對抗措施，迅捷地調動一切人力和物力來應對緊急事件。緊急事件的突發(fā)性和緊急狀態(tài)的緊急性要求將一種強制性的權力賦予某個組織或個人，并盡可能地減少對這種緊急權采取常規(guī)狀態(tài)下的種種限制。
對發(fā)生或者可能發(fā)生危及公民人身和生命財產安全的突發(fā)事件時，公民的義務和權利進行了界定。公民的義務既有道德性的，比如，盡可能配合政府，向政府報告突發(fā)事件，參與突發(fā)事件的應對；也有強制性的，比如，不服從政府相關決定、命令或者不配合其依法采取的措施，將受處罰。
公民的權利則是政府的義務。本法強調了政府在應對突發(fā)事件過程中，要保護公民的財產和人身自由，尤其值得注意的是，本法規(guī)定了政府應對突發(fā)事件的兩大原則：“比例原則”和“政府強制最小化原則”，即政府采取的應對措施，應當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，政府應當選擇有利于最大限度地保護公民、法人或者其他組織權益的措施。
這兩項原則是法治國家約束政府強制性權力、保障公民個人自由與權利的基本原則，它被首次寫入《突發(fā)事件應對法》，顯示了這一立法的先進性：它固然授予了政府應對突法事件的必要權力，規(guī)定了公民應盡的義務；但同時，它也是對政府應對突發(fā)事件的權力的一種限制，是對公民自由與權利的一種保障。
突發(fā)性事件是考驗一個國家法治是否健全的試金石。
在正常狀態(tài)下，大多數公民未必能夠接觸政府的強制性權力。政府承擔著很多服務性功能，這方面的政府權力不大可能損害公民的自由與權利。但在突發(fā)性事件中，政府為了應對突發(fā)事件，可能會采取一些廣泛涉及所有人的人身強制措施，比如隔離、遷移、限制出行等；也可能強制征用公民的房屋、汽車等財產。這樣做的目的，既是為了更迅速有效地處理突發(fā)性事件，也是為了充分保障公民的人身和財產安全不受損失。不過，也恰恰在此時，法治的權力與專斷的權力立可分辨。
對一個法治國家來說，即使在緊急狀態(tài)、在發(fā)生突發(fā)性事件時，基本的法治秩序仍然繼續(xù)有效，政府仍然需要尊重公民最基本的自由，保障公民的權利。也就是說，政府的權力依然受到嚴格限制。政府有權在一定時間內，對部分或全體公民特定的自由與權利予以強制性限制，但是，這種限制措施本身應當是事先由法律許可的，符合比例原則和強制最小化原則，并由具有執(zhí)法資格的人來執(zhí)行。此時，任何人、任何機構也不擁有超越法律的權力，應急不是無視法律的借口。
這是保障公民自由與權利的制度基礎。不管是在正常狀態(tài)下，還是在發(fā)生突發(fā)性事件甚至在緊急狀態(tài)下，政府的義務都是連貫的，即保障公民的自由與權利，政府所采取的一切強制性措施都符合法律的規(guī)定。
按照這一邏輯，在未來，對政府應對突發(fā)性事件的措施本身，事后可以通過正常的程序予以審查，審查其強制性措施的合理性，審查其是否符合比例原則和強制最小化原則。尤其是受到強制性措施嚴重影響的公民個人、企業(yè)、社團，在事后也可以遵循某種法定程序提出正當的復議或訴訟請求。比如，對征用財產的補償標準，就可以提出合理要求。這種事后的審查和復議，可以有效提醒政府在應對突發(fā)性事件時，不能超越法律界限，濫用強制性權力。
這些保障公民自由與權利的措施，確實可能使政府應對突發(fā)性事件的效率受到某些影響。但是，法治秩序本身對政府、對社會，本身就具有最高的價值。事實上，堅守法治本身就能夠提高政府的效率。假如公眾看到，政府一直恰當地行使其權力，保障公民的自由與權利，公眾將會更容易理解、認可、服從政府必要的強制性措施，并在發(fā)生突發(fā)性事件時盡到義務。
1、比例原則在當代的內涵
當下的理論認為，比例原則由三大子原則構成：
妥當性原則，探討手段與目的間的關聯(lián)性，即任何手段必須能夠達到試圖達到的目的時，方是合法的。
必要性原則，探討手段與手段間的選擇問題。在眾多手段均能達到目的時，只有那種對公民權利侵犯最小和最少的手段，方是合法的，即所謂的“不可用大炮打麻雀”。
均衡性原則，探討所要保護的利益與所要侵害的利益的比例問題，又被稱為狹義的比例原則。當一個手段試圖保護公共利益時對公民權利和利益的損害嚴重過度，二者間比例嚴重失去均衡時，該手段失去合法性，即所謂的“不可殺雞取卵”。
三個子原則涉及二個關鍵問題：
手段是否應當采?。和桩斝栽瓌t和均衡性原則
手段該如何采?。罕匾栽瓌t
2、《突發(fā)事件應對法》對比例原則的運用
《突發(fā)事件應對法》在第11條規(guī)定：有關人民政府及其部門采取的應對突發(fā)事件的措施，應當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。該條是將比例原則導入中國法制的有益嘗試。將比例原則第一子原則“妥當性原則”和第二子原則“必要性原則”導入中國法體系。
該條對比例原則的運用有二點創(chuàng)新：
一是在非正常社會狀態(tài)下導入比例原則，顯示了保障公民權利的基本精神
二是將是否“有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益”作為手段合法性的評斷標準。
3、《突發(fā)事件應對法》對比例原則采用的缺失
其一，未完整采用比例原則，對均衡性原則的忽視。采取一個手段保護公共利益，多半會侵犯其他的利益，二種利益間應當進行均衡。（只是原則說的，沒具體說明）
其二，內容的明確性有重大欠缺。“有關人民政府及其部門采取的應對突發(fā)事件的措施，應當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應”的規(guī)定籠統(tǒng)地包含了妥當性和必要性原則，但這二個原則所要解決的問題并不相同，宜分開。
其三，“有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施”的規(guī)定，與上述妥當性和必要性原則并存在，可能完全消解這二個原則的效力。其意圖若是要求選擇的手段最能實現目的，則完全背離了比例原則的基本價值。若此含義是應當選擇對公民權利和利益侵害最小的手段，則在表態(tài)上完全讓人費解。任何手段的采取所侵犯的，是已經存在的權利，為保護此類權利，公共機關的義務首先是不作為，而若采取任何措施，其結果可能是權利的侵害，而不是權利的保護。
對《突發(fā)事件應對法》中的比例原則，應當從法理上進行全面分析，探討其內在缺陷，尋找立法意圖上的誤區(qū)，其矯正不外乎全面貫徹比例原則。在規(guī)范結構上，應當明確清晰地表達比例原則的三個子原則。
（四）預防為主、防治結合的原則
本法第五條規(guī)定我國的突發(fā)事件應對工作實行預防為主、預防和應急相結合的原則。“預則立，不預則廢”，“有備而無患”，“預防為主、防治結合”，是人類千百年來應對各種突發(fā)危機所積累下來的普遍認識，也是世界各國公共應急法制的共同原則。這一原則貫穿于本法始終，決定了本法在內容和結構上的基本安排?？v觀本法全文，第二章“預防與應急準備”以大量內容規(guī)定了突發(fā)事件的事前預防，其中第十七條、第十八條規(guī)定了應急預案，第十九條至第二十四條分別規(guī)定了應急設施和避難場所、險源險區(qū)排查、基層矛盾排查、單位安全管理、公共場所安全管理等具體的預防措施。應當說，本法基于預防為主、防治結合原則所做出的種種制度安排，體現了對人類應對突發(fā)事件普遍規(guī)律的準確把握，是本法內容科學性的重要體現。
突發(fā)事件??、事中應對和事后恢復。通常后兩個階段更容易引起人們重視，因為此時突發(fā)事件已經造成現實和嚴重的社會危機；但是在公共應急法制建設中，我們更應當強調危機預防和應急準備的重要性，貫徹以預防為主，預防、應對、恢復相結合的方針。針對預防是整個危機管理過程的第一個階段，在某種程度上它比危機事件的解決更富有意義：預防可以減輕大量應對、恢復工作，節(jié)省危機應對過程中的人力、物力、財力消耗，并為應對、恢復打下良好的基礎；而且這一階段的工作做好了，能夠有效避免危機事件的發(fā)生，避免社會財富的進一步浪費。因為政府管理的目的是“使用少量的錢預防，而不是花大量的錢治療”。為此應注意做到：把危機的前期控制過程納入政府長遠的戰(zhàn)略目標、規(guī)劃與日常管理當中，如制訂長期的突發(fā)事件應對計劃、加強戰(zhàn)略規(guī)劃、搞好物資儲備和長期預算、設立意外事故基金；對各種突發(fā)事件作詳細分類，在各應急法領域建立健全突發(fā)事件應對預案制度，預警監(jiān)測制度，有針對性地、有組織地做好預防工作；積極實施災害預防公共意識養(yǎng)成計劃和保險計劃，定期組織危機應對訓練。通過這些措施，可以防患于未然，避免、減少或者延緩危機的發(fā)生。尤其應當明確的是，要把上述工作通過突發(fā)事件應急立法確定為政府的法定職責，將政府的危機預防準備情況作為評價其貫徹實施突發(fā)事件應急法制的重要指標，作為其推進依法行政建設法制政府成效高低的一個判斷尺度。因此通過立法正式確立預防為主、防治結合的基本原則，是公共危機管理基本規(guī)律的必然要求，也是世界各國應急立法的通例。
眾所周知，2003年發(fā)生的SARS危機，是我國公共應急法制建設的一個歷史轉折。也正是這危機的發(fā)生及其防治，奠定了我國各級政府預防為主、防治結合作為應急管理基本原則的理念。
2003年，為了獲得抗擊SARS疫情的勝利，中國政府和人民與疫情展開了殊死搏斗，付出了巨大代價。盡管最終取得了抗擊疫病的勝利，但是，這場風暴給人們造成損失之巨大，對人們心理震撼之劇烈，使許多人對至今談“非”色變，對疫病的再次爆發(fā)充滿恐懼。
SARS疫病之所以能夠在當時如此肆虐，給中國人民造成如此巨大的損失和創(chuàng)傷，有專家在事后反思時指出，長期以來我國醫(yī)療衛(wèi)生建設“重醫(yī)療，輕預防”的錯誤指導，是直接導致公共衛(wèi)生系統(tǒng)在SARS面前不堪一擊的重要原因之一。
SARS危機為我國衛(wèi)生防疫體制敲響了警鐘，尤其是對我國各級政府提出了警示：“預防為主”應當成為指導我國醫(yī)療衛(wèi)生領域今后長期發(fā)展的方針。SARS危機之后，我國政府前所未有地加大了公共衛(wèi)生投入，一個從中央到縣級的疾病預防控制中心網絡正在建設，各級財政還投入100多億元用于醫(yī)療救治體系建設。由此，突發(fā)公共衛(wèi)生應急體系開始逐步完善，疫情報告制度也已基本建立。
四、應急信息報送制度建設
（一）全球背景
國際局勢風云變幻，突發(fā)事件危害加劇。
首先看國際時勢：從阿富汗基地組織到伊拉克戰(zhàn)火，從朝核問題的和平解決到伊朗核問題的可能升級，從臺獨勢力的發(fā)展到中國大陸的和平崛起，從美國的單極稱霸企圖到發(fā)展中國家倡導的多極平衡，國際時勢可以概括為：風云變幻，平穩(wěn)中有動蕩。
具體來講有五個繼續(xù)發(fā)展和五個深刻復雜：
一是世界多極化繼續(xù)發(fā)展，但單極還是多極的斗爭依然復雜；二是經濟全球化趨勢繼續(xù)發(fā)展，但國際經濟競爭依然復雜；三是不同文明交流繼續(xù)發(fā)展，但國際思想文化領域的斗爭依然深刻復雜；四是國際戰(zhàn)略安全形勢總體穩(wěn)定態(tài)勢繼續(xù)發(fā)展，但人類面臨的安全挑戰(zhàn)依然復雜；五是國際協(xié)調合作繼續(xù)發(fā)展，但圍繞國際秩序的斗爭依然復雜。
再來看突發(fā)公共危機：從2004年12月造成30余萬人遇難的印度洋海嘯到剛剛發(fā)生造成1萬余人遇難，700多萬人受災的的孟加拉強熱帶風暴，從2006年3月重慶開縣的井噴事故到剛剛發(fā)生的俄羅斯礦難，從1988年的上海肝病大爆發(fā)（31萬人因食用不干凈食物感染，31人死亡）到2003年波及全球29個國家的SARS病毒（8098人發(fā)病，774人死亡），從2001年美國的“9.11”恐怖襲擊到我國新疆的”東突伊斯蘭運動”恐怖勢力的猖獗(2007年1月5日,新疆公安機關摧毀一東突伊斯蘭運動訓練基地,當場擊斃東突分子18名,俘獲17名,繳獲2000余枚手雷)。隨著人類社會物質文明的發(fā)展，城鎮(zhèn)化人口的高度集中，各種利益的沖突、各種矛盾的相互交織，突發(fā)公共危機對人類的損害越來越大。
在這樣一種大背景、大環(huán)境、大形勢下，應急管理工作應運而生。應急管理工作的誕生注定要時刻面臨新的嚴峻的挑戰(zhàn)。
（二）我國應急管理所面臨的形勢和挑戰(zhàn)
總的看，我國經濟社會又好又快發(fā)展，但影響科學發(fā)展、安全發(fā)展、和諧發(fā)展的因素也大量存在（經濟發(fā)展處于關鍵時期，經濟結構的調整，利益分配的調整帶來眾多的社會矛盾，有可能造成少數人心理失衡，社會局部失序，經濟局部失調，甚至引發(fā)社會矛盾的轉移爆發(fā)。）；我國面臨的發(fā)展機遇前所未有，但各種傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的、自然的和社會的、國內的和國際的安全風險交織并存，面臨的挑戰(zhàn)也前所未有（社會發(fā)展處于敏感時期，公眾心態(tài)浮躁，期富心理、仇富心理并存，各種社會矛盾、經濟矛盾交織在一起，相互作用。人民內部矛盾凸顯，刑事案件高發(fā)，對敵斗爭復雜）。具體來說：一是在我國防災減災體系不斷完善、抵御各種自然災害的能力顯著增強的同時，有效應對全球氣候異常變化和極端天氣事件的任務，更加緊迫地擺在我們面前（全球氣候變暖的影響，厄爾尼諾現象頻繁出現，重大自然災害種類多、程度高、分布廣、損失大。06年7月14日的“碧利斯”、7月25日的“格美”、8月3日的“派比安”、8月11日的“桑美”，去年7月的“圣帕”臺風先后在廣東、浙江和福建登陸）。二是在我國各行業(yè)各領域安全生產管理和監(jiān)督不斷強化、安全生產形勢持續(xù)好轉的同時，部分行業(yè)和企業(yè)安全保障能力較低的狀況還沒有根本改變，有效遏制重特大安全事故的任務十分艱巨（人流、物流、車流、駕駛員高速增長，工業(yè)經濟快速發(fā)展，事故災難頻發(fā)，嚴重威脅公眾的生命財產安全。2002年9月3日致使39人死亡的雙峰縣秋湖煤礦瓦斯爆炸事故、2007年8月13日鳳凰縣在建的沱江大橋垮塌造成66人死亡的事故）。三是我國公共衛(wèi)生體系不斷健全、衛(wèi)生應急處置能力不斷提高的同時，重大疫情時有發(fā)生，傳播速度快、范圍廣，防控難度仍然很大（商貿往來和人員流動頻繁，病毒變異加劇，禽流感、霍亂等公共衛(wèi)生事件仍然威脅著公眾生命健康。2007年4月中旬桃江縣的禽流感、8月5-9日邵東縣出現的霍亂病例）。四是在我國社會總體保持和諧穩(wěn)定的同時，影響群眾切身利益的實際問題還比較多，人民內部矛盾仍較突出。特別是隨著社會組織形式、利益表達方式深刻變化，網絡的影響愈加廣泛，社會管理面臨一系列新課題（恐怖組織、法輪功組織、東突分子、藏獨勢力、臺獨勢力的發(fā)展，影響國家安全和社會穩(wěn)定的因素依然存在。2002年7月7日邵東縣工業(yè)品市場的群體事件、2004年5月嘉禾縣的拆遷事件、2006年7月25日的湘陰群體事件、2007年永州珠山鎮(zhèn)“3.9”群體事件以及2007年9月16日瀏陽文家市鎮(zhèn)的爆炸案件）。五是在我國對外開放不斷擴大、內外交流往來更加頻繁的同時，影響我涉外機構和人員安全的因素在增多，國際風險對國內安全的影響在加大（2003年，湖南省高校赴美學術考察團在美國紐約去華盛頓的路上遭遇車禍，造成7人死亡，3人受傷）。
（三）應急管理工作的薄弱環(huán)節(jié)
一是舊有的觀念不適應當前應急管理工作的新理念（突發(fā)事件的應急處置堅持以人為本原則。陳舊的觀念：以不惜犧牲生命為代價來保全財產，保護家園，與天斗、與地斗。1998年的抗洪搶險，雖然奪取了全面勝利，但也給了我們沉痛的教訓和深刻的啟示：要退田還湖、退耕還林，人的生命比財產更重要。財產損失可以再創(chuàng)造，家園毀壞可以再重建，生命失去不可再重生）；舊有的工作方法不適應當前應急管理工作的發(fā)展需要。（過去的應急管理工作過分依靠上一級應急管理部門召開會議喊，出臺文件拉，布置工作推著干。要變被動為主動，變過去拉著走、推著走、扶著走為主動走、自己走，邁開大步朝前走）；舊有的工作手段不適應當前應急管理工作的要求（應急管理工作應時代的要求而產生，不能再沿用過去那種“交通靠走，通信靠吼，安全靠狗”的原始工作方式，要充分利用經濟社會發(fā)展的成果，利用現代的通信傳輸手段來開展應急管理工作）。
二是各級領導思想認識不足，仍然停留在原有的認知上。應急管理工作是黨和國家在推動科學發(fā)展、構建和諧社會的大背景下應運而生的，深刻反映了時代的發(fā)展和人民群眾的愿望，充分體現了黨和政府工作的與時俱進。要用發(fā)展的眼光來看待這項工作，重視這項工作。（有的領導說，自從有了應急辦，事情多了，麻煩多了。我認為，正是這項工作執(zhí)政為民、以人為本、構建和諧社會的體現，越來越重要的體現，需要各級各部門領導越來越重視的表現。）
三是應急管理體制不健全。目前，全國省級應急管理機構，正廳：9個，副廳：15個，處級：6個。有的省市州縣雖然都成立了機構，但有的僅只是加掛了牌子，有的人員不足，有的級別太低，有的職能不統(tǒng)一，這些都不能很好地履行應急管理職能。至今為止，全國有一半以上縣市區(qū)至今未成立應急管理機構。（目前，全國比較突出的問題是：無機構辦有機構的事，小機構辦大機構的事??數少辦人數多的事。要改變這種現象，靠在座各位回去多鼓動、多宣傳、多呼吁）。
四是應急反應和快速處置能力和協(xié)同能力有待提高（今年10月6日京珠高速的交通事故，調用一臺空罐車花了7個小時，延誤了事故的高效快速處置，導致京珠高速堵車近萬臺，20多個小時）。
五是應急管理的一些基礎工作薄弱（人員的充實、素質的提高，信息的不暢，工作手段的落后等）。
六是全民防災意識教育還相當薄弱（公眾的不講衛(wèi)生習慣、用火不慎，公眾聚集場所的避險意識不強等）。
七是應對突發(fā)事件的法制還不夠完善。
（四）要切實加強和改進突發(fā)事件信息的管理，搞好突發(fā)事件的信息報送和信息發(fā)布工作。
突發(fā)事件的信息報送是應急管理工作的重要環(huán)節(jié)，這項工作做得好壞與否，直接影響領導對處置工作的及時科學決策。要緊緊圍繞應急辦履行“值守應急、信息匯總、綜合協(xié)調”的職能，加強跟蹤、協(xié)調、督查、督辦。在信息報告的“準、快、細、實”上下功夫，不斷提高突發(fā)事件的信息報告工作水平。
1、要抓好以下幾個環(huán)節(jié)的工作：
一是加強對接報信息的匯總和分析研判。對每天接收的大量信息要去粗存細，去偽存真。
二是要加強對突發(fā)事件信息的規(guī)范化處理。突發(fā)事件的信息力求簡明扼要：以盡量少的文字表述盡量多的內涵。突發(fā)事件信息的要素必須齊全：時間、地點、信息來源、事件起因和性質、基本過程、已造成的后果、影響范圍、事件發(fā)展趨勢和已經采取的措施及下步工作建議等。突發(fā)事件信息的報送要規(guī)范：對收集到的信息進行分析研判、核實、分類、確定信息客觀真實后，按信息的緊急情況、分類分級情況確定報送范圍和報送載體；對多個部門或下級政府報送的同一信息，內容不一致的，要迅速核實，按核實情況報送；對多個部門報送同一信息，時間不一致，內容相同的，原則上采用按最早時間報送的信息。突發(fā)事件信息報送工作的流程要嚴格：接收→分析研判→要素檢查→核實情況→分類分級→確定載體→確定報送范圍→核稿、審稿→審批→報送。信息報送載體與渠道的確定要科學：同級報送時，以電話報告、手機短信發(fā)送、文字載體（值班要情、突發(fā)事件快報、原件呈報等）及其他方式；上行報送時，各級政府及有關部門在突發(fā)事件發(fā)生后4小時內通過電話、傳真或電子政務網絡以口頭或書面形式向上級政府和有關部門報告有關情況。（按照《突發(fā)事件應對法》和《總體應急預案》，突發(fā)事件發(fā)生地政府是信息報告的責任主體，各級政府和有關部門負責向上級政府和有關部門報告突發(fā)事件信息，不得遲報、漏報、更不得瞞報、謊報，否則依法追究相關人員責任。）
三是加強對突發(fā)事件信息的跟蹤了解和督查督辦。
2、進一步加強突發(fā)事件信息的發(fā)布管理
（1）重要意義
有關人民政府及其部門及時公布作出的對突發(fā)事件的決定、命令，是依法治國、建設法治政府的必然要求。一是實現公民“知情權”的重要方式，有利于推進政府依法行政；二是進行社會動員的有效方式，有利于“政府主導、社會參與、協(xié)調有序、運轉高效”應急管理體制的形成；三是有利于接受權力機關的監(jiān)督；四是有利于政府機關上級對下級的監(jiān)督。
（2）發(fā)布原則
一是有利于黨和國家的工作大局；二是有利于維護人民群眾的切身利益；三是有利于社會的穩(wěn)定和人心的安定；四是有利于突發(fā)事件的妥善處置。
（3）發(fā)布方式
一是充分發(fā)揮廣播、電視、報刊、互聯(lián)網等媒體的作用（廣播、電視的可達性、信息發(fā)布的實時性、應急處置行動的指導性）。
二是建立健全突發(fā)事件新聞發(fā)布機制。
（4）發(fā)布要求
一要主動。別人說不如自己說，外行說不如內行說，被動說不如主動說。權威信息“缺位”，主流媒體就會“失語”。
二要及時。第一時間發(fā)布權威信息，搶占輿論制高點，爭取輿論主動。
三要準確。準確如實公布信息，消除公眾的疑慮。
四要有利。有關信息發(fā)布一定要從嚴把關，按照四個有利于的原則，不能無的放失、任其自然，隨心所欲。
五要有序?？靾笫聦崳鲌笤?。善待新聞媒體，善于同記者打交道。一方面通過媒體發(fā)布權威可靠的信息，保持社會心理穩(wěn)定，另一方面利用媒體過濾不利信息，引導輿論向有利于危機妥善處理的方向發(fā)展。
（五）、明確緊急、重大信息報送范圍，及時報送信息
（一）重大事項、重要情況。包括貫徹執(zhí)行黨中央、國務院，區(qū)、州、市黨委、政府重大決策及工作部署中出現的重要情況和重大問題，對此類信息應及時報送。
（二）重大突發(fā)性事件。主要包括群眾大規(guī)模集體上訪、請愿、游行、罷工、罷市、罷教、沖擊黨政機關、圍堵工礦企業(yè)、阻礙交通、土地糾紛等。對此類信息應隨時報送，掌握事態(tài)苗頭的應在時間發(fā)生前作出預報。
（三）重、特大事故。主要包括各類重、特大生產事故、交通事故、集體中毒、房屋倒塌、火災和其他傷亡人員、損失財產等。煤炭、交通、衛(wèi)生、公安等相關部門對此類信息應立即報送，不得延誤。
（四）重大自然災害和疫情。包括水災、旱災、風災、暴雨災、雹災、泥石流、山體滑坡、塌陷等自然災害和蟲災、嚴重人、動植物等疫情。農業(yè)、氣象、畜牧、衛(wèi)生等部門對此類信息應立即報送，可以預測的災害應在災害發(fā)生前作出預報。
（五）重大刑事和治安案件。包括縱火、爆炸、劫車、暴獄、販毒、綁架、搶劫、殺人、盜竊、非法制售槍支彈藥、大規(guī)模群體械斗、哄搶打砸財物和重大制售假劣商品行為等。公安部門對此類信息應及時報送，不得遲于案件發(fā)生后的1小時。
（六）新聞媒體曝光的重大問題。包括中央、自治區(qū)、昌吉州各級黨政機關報刊、雜志及電視臺、電臺、網絡等大眾傳媒向社會披露的影響較大或造成嚴重不良后果的事件、事項。廣電部門對此類信息應立即報送，不得遲于新聞媒體曝光后的1小時。
（七）重大社情民意。包括群眾對政府工作有代表性的反映、批評、建議，一個時期干部群眾最關心、議論最多、意見較大的熱點、難點、焦點、敏感問題，引發(fā)群眾大規(guī)模騷亂的造謠、蠱惑、煽動等重大擾亂社會秩序言行，引起政治、經濟、文化、社會動蕩的重要情報，危機國家安全的重要敵情，非法宗教及其他非法組織重大違法活動，嚴重損毀國家、政府形象的典型案例，群眾投訴、舉報的重大事項等，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各部門對此類信息應視情適時報送。
（八）其他需要報送的重要情況及時報送政府辦公室，其它反映本部門本單位政務活動等類政務信息。（我縣可能有具體的要求）
中國特色社會主義偉大事業(yè)是改革創(chuàng)新的事業(yè)，中國特色的應急管理工作也是改革創(chuàng)新的工作。當前的值守應急工作同樣是一項與時俱進的創(chuàng)新工作，已不再是過去接打電話，上傳下達、答復咨詢的簡單值守，不再是只靠“坐得住、耐得煩、甘守清貧”的敬業(yè)精神就能把工作做好。做好這項工作，需要高標準的政治素質和過得硬業(yè)務本領。時代要求我們，要適應經濟社會不斷發(fā)展的要求，開拓創(chuàng)新，積極探索、勇于實踐，在實踐中總結，在總結中提高，逐步建立健全符合時代要求、符合經濟社會發(fā)展的全省值守應急管理體系；要不斷創(chuàng)新工作方法，不斷改進工作方式，不斷提高工作效率。
五、突發(fā)事件應對法攻克突發(fā)事件五大難點
07年10月31日，國家安全生產監(jiān)督管理總局網站上刊登的《第四季度事故往往多發(fā)拭目以待今年能否扭轉》一文引人注目。
文章披露，10月23日，在傳達貫徹黨的十七大精神會議上，“有備而言”的國家安監(jiān)總局局長李毅中一口氣列舉了最近3天中發(fā)生的重特大事故。
10月23日，黑龍江省呼蘭縣一“三無”農用船因嚴重超載翻沉，10名準備渡河收莊稼的農民，7人命赴黃泉，3人下落不明。
10月22日，山西省陽泉市蔭營煤礦生活區(qū)內道路隧道改擴建時發(fā)生塌陷，5戶民宅陷落，至少13人死亡。
10月21日，更是禍不單行。9時，重慶市秀山縣一非法煙花爆竹作坊發(fā)生爆炸，造成17人死亡，2人下落不明，15人受傷。21時50分左右，福建省莆田市一“多合一”鞋面加工作坊發(fā)生火災，造成37人死亡、20人受傷。
短短3天時間，4起重特大事故，事發(fā)黑晉渝閩四地，涉及沉船、塌陷、爆炸、火災四種類型。
這篇文章的刊出，與從11月1日起施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》似乎形成了某種巧合。這部被稱為“龍頭法”和“兜底法”的應急管理法律，把事故災難與自然災害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，一起列為突發(fā)事件的四大類型。
更為重要的是，突發(fā)事件應對法對以前處置突發(fā)事件中存在的5個較大的難點問題作出了明確規(guī)定，成為攻克這些難關的利器。
攻破難關之一“謊報瞞報”成“高壓線”絕不可觸
根據突發(fā)事件應對法的規(guī)定，有關單位和個人報送、報告突發(fā)事件信息，都應做到及時、客觀、真實，不得遲報、謊報、瞞報、漏報。
在國家安監(jiān)總局的網站上，有一個“事故快報”專欄，專欄滾動播報。
作為一個對全國安全生產“負總責”的部門，“事故謊報、瞞報”一度是令這個部門頭痛的問題。
今年6月底至7月初，陸續(xù)有群眾向湖南省和郴州市有關部門及國家安監(jiān)總局舉報，湖南省郴州市臨武縣有一起13人死亡的礦難被瞞報。這起事故發(fā)生在5月24日，當時礦主報告該起事故死亡2人。
調查初期，有關方面向事故調查組提供了死亡7人的傷亡人員名單。經調查發(fā)現，該起事故的死亡人數仍有疑點，調查組責成有關方面對該起事故的具體死亡人數進行進一步核查。隨后在有關部門督促下查明，這起礦難實際死亡人數為13人。
國家安監(jiān)總局的“一把手”———局長李毅中更是對“事故瞞報、謊報”切齒痛恨。
今年5月10日，李毅中在國務院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上回答記者提問時指出，今年3月以來，全國有9起煤礦重特大事故經核實是瞞報的，占煤礦重特大事故五分之一。李毅中表示，對瞞報事故，要加大依法打擊的力度。
實際上，突發(fā)事件應對法在法律責任一章中就給地方政府設置了多條“高壓線”，“遲報、謊報、瞞報、漏報有關突發(fā)事件的信息，或者通報、報送、公布虛假信息，造成后果的”正是其中之一。
攻破難關之二打造一個“主動說話”的政府
確保公眾知情權的立法思想也在突發(fā)事件應對法中得到了體現。根據該法，政府處置突發(fā)事件時，應統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關事態(tài)發(fā)展和應急處置工作的信息。法律明確規(guī)定：“任何單位和個人不得編造、傳播有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應急處置工作的虛假信息。”
“別人說不如自己說，被動說不如主動說，打造一個‘主動說話’的政府。”在廣東省深圳市新聞發(fā)言人培訓班的講臺上，深圳市市長許宗衡說，及時準確的新聞發(fā)布是危機處理工作的重要組成部分。
為了打造一個“主動說話”的政府，廣東省想培養(yǎng)一批新聞發(fā)布“名嘴”，爭取政府新聞發(fā)布定時定點舉行，還公布了省直單位和各地市新聞發(fā)言人和新聞助理的手機號碼。
手機短信、媒體傳播、新聞發(fā)布會……信息公開透明成為處理突發(fā)事件的“第一原則”。
“在突發(fā)事件的處理中，政府一定要爭取輿論的主動權。”清華大學公共管理學院教授薛瀾認為，“要爭取最快、最新的信息由政府發(fā)布。”
今年8月17日，國務院新聞辦發(fā)表了近1.6萬字的《中國的食品質量安全狀況》白皮書，全面介紹了食品生產和質量概況、食品監(jiān)管體制和監(jiān)管工作、進出口食品的監(jiān)管、食品安全法律法規(guī)和技術保障體系、食品安全的國際交流與合作等情況。
有專家評論，這是一次成功的“危機公關”。當時，國外某些媒體出現了對中國產品質量和食品安全問題的不實報道，讓“中國制造”蒙上陰影，白皮書的發(fā)表進行了有力還擊。
今年8月10日至11日，廣東省湛江市遭遇兩百年一遇的罕見特大暴雨。8月12日凌晨4時，“湛江大暴雨要引發(fā)大地震”的謠言不脛而走。當天上午8時25分，正在現場指揮氣象防災的廣東省氣象局副局長林獻民決定，利用氣象部門的手機短信應急服務平臺，向湛江民眾發(fā)送辟謠短信。16分鐘后，辟謠短信以每小時50萬條的速度，發(fā)送到湛江市140萬手機用戶：“湛江市地震局、氣象局特別提醒您：近日沒有發(fā)生地震，今天凌晨4點鐘左右，湛江市雷州烏石、北和、覃斗等地出現地震謠傳，請大家不要恐慌！”謠言止于真相，短信發(fā)出后，恐慌迅速平息。
今年5月，“海南香蕉含類似SARS病毒”的謠言流傳，當地香蕉一度跌至每斤1毛錢。補貼、優(yōu)惠、收購、辟謠……在政府的積極應對下，香蕉價格最終實現了恢復性上漲。
談起這次“香蕉保衛(wèi)戰(zhàn)”，海南省省長羅保銘特別強調：“在市場經濟條件下，各級政府要處處留心媒體上傳來的各種信息、信號，特別是與民生息息相關的信息、信號，善于與媒體溝通，學會跟媒體合作，從而更好地借助和發(fā)揮媒體的監(jiān)督、激勵、鼓舞、鞭策和推動作用，這也是新形勢下政府的重要工作。”
國務院法制辦有關負責人此前曾明確表示：“增強突發(fā)事件信息的透明度，主要責任在政府，關鍵是要強化政府在這方面的義務，促使政府及時準確發(fā)布信息，為新聞媒體報道突發(fā)事件信息做好服務、提供方便。這些規(guī)定的目的是為了督促政府及時向社會尤其是向新聞媒體提供統(tǒng)一、真實、準確的突發(fā)事件信息，增加政府工作的透明度，使政府成為一個責任政府、透明的政府。”
攻破難關之三嚴厲問責制納入法制化軌道
分析人士指出，許多問題的癥結都在于責任制不落實，處理上失之于寬、失之于軟。因此才要重典治亂，落實責任制，這是矛盾的主要方面。
而在突發(fā)事件的處理中，“道歉”和“問責”成為了高頻詞。
今年5月至6月，山西省洪洞縣的“黑磚窯”事件成為輿論的焦點。在“黑磚窯”事件通報會上，山西省政府主要負責人向受到傷害的農民工及其家屬道歉，并向全省人民道歉。
道歉之后，“問責”更彰顯出政府承擔責任的決心。
“黑磚窯”事件中，有95名黨員干部、公職人員受到黨紀政紀處分，其中涉及縣處級領導干部18人，鄉(xiāng)科級干部40人。
今年5月底，太湖藍藻暴發(fā)，無錫市自來水出現臭味，導致一場影響全市的供水危機。江蘇省委主要領導明確表示，要采取最嚴厲的整治手段“鐵腕治污”，哪里出了問題，“就要對哪里的領導實行問責制”。之后，宜興部分企業(yè)仍然在頂風作案，直接向太湖排放污水，無錫市政府及時處理了5名相關人員。
法律界人士稱，此次突發(fā)事件應對法的實施意味著嚴厲的問責制將被法律化。
在總結實踐經驗的基礎上，突發(fā)事件應對法明確了各級政府應對各類突發(fā)事件的責任，對不同級別、不同種類和不同嚴重程度的突發(fā)事件進行處置的主體、權限都作了規(guī)定。
對于政府和有關部門沒有采取預防措施、導致發(fā)生嚴重突發(fā)事件的，未按規(guī)定及時采取措施處置突發(fā)事件或者處置不當、造成后果等多種情形，突發(fā)事件應對法都規(guī)定了明確的法律責任。直接負責人可能受到撤職或者開除等行政處分，有的還要被追究刑事責任。
攻破難關之四用小錢防病而不是用大錢治病
2003年12月23日，重慶市開縣天然氣井發(fā)生特大井噴事故導致243人死亡，信息不暢、應對不及時是主要原因；2006年3月25日，開縣再次發(fā)生天然氣泄漏，由于當地及時啟動應急預案，萬余名群眾緊急轉移，沒有出現人員傷亡。
類似的事故，不同的結果。實踐證明，應對突發(fā)事件，“預案”、“預警”是關鍵。
有關專家表示，凡事預則立，不預則廢。預防、預警可以說是應對突發(fā)事件的基礎和前提，因為政府應急管理的目的就是“用小錢防病”，而不是“用大錢治病”。
我們可以看到，突發(fā)事件應對法的一個主要特點就是“居安思危、預防為主”。
與“預防”有關的內容在法律中格外突出。法律不僅要求國務院制定國家突發(fā)事件總體應急預案，國務院有關部門制定國家突發(fā)事件部門應急預案，還要求地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府的有關部門結合本地區(qū)的實際情況，制定相應的突發(fā)事件應急預案。應急預案制定機關還應當根據實際需要和情況的變化“適時修訂”。
實際上，“應急預案”早已進入公眾視野。2006年，以《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》為龍頭的106項國家預案和31個省、市、自治區(qū)總體預案相繼出臺，國務院法制辦有關人士曾對此評價說，“這標志著全國應急預案框架體系基本形成”。
今年10月7日，第16號強臺風“羅莎”在浙江省與福建省交界處登陸。按照《國家自然災害救助應急預案》，民政部緊急啟動四級救災應急響應，并派出工作組緊急趕赴災區(qū)。
為防止“羅莎”正面襲擊，早在國慶長假期間，浙江全省就緊急行動起來，轉移危險地帶群眾112萬人。溫州市、縣、鄉(xiāng)、村各級干部紛紛取消休假歸崗，不少在外旅游、休假的黨員干部甚至連夜坐飛機趕回。到10月6日12時，除生病請假者外，全市四級干部全部到崗到位，積極做好防臺準備，落實各項防御措施。
而在去年，我國更是遭遇了多年以來最嚴重的自然災害。“碧利斯”、“格美”、“桑美”接踵而至，浙江、福建等省在忙于應對強臺風的襲擊時，特大旱災則持續(xù)“烤”驗著重慶、四川……
在超強臺風“桑美”即將正面襲來前夕，溫州市及時啟動應急預案。
為對付“桑美”，當地氣象部門調動了應急移動監(jiān)測車，運用雷達等手段，準確定位了“桑美”臺風登陸點。福建、浙江等地政府部門還利用手機發(fā)布百萬條公益短信，讓民眾知曉即將到來的災情信息，通知大家抗災避險。
這場“有準備之戰(zhàn)”，大大減少了50年以來最為暴虐的超強臺風所帶來的損失，成功地實現了50余萬人的生死大轉移。
“從政府公共管理角度看，對可預見的突發(fā)事件，各級政府應該作出預案準備，通過多種渠道，及時向公眾通報災害消息，要對可能出現的問題作出具體的應急安排。”曾參與中國首部“國家突發(fā)公共事件總體應急預案”相關起草工作的薛瀾教授說。
此外，突發(fā)事件應對法還明確，我國將建立健全突發(fā)事件信息系統(tǒng)和預警制度。
處置非典的經驗證明，突發(fā)事件的早發(fā)現、早報告、早預警，是及時做好應急準備、有效處置突發(fā)事件、減少人員傷亡和財產損失的前提。
據此，突發(fā)事件應對法規(guī)定：國務院建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)。縣級以上地方各級人民政府應當建立或者確定本地區(qū)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，匯集、儲存、分析、傳輸有關突發(fā)事件的信息，并與上級人民政府及其有關部門、下級人民政府及其有關部門、專業(yè)機構和監(jiān)測網點的突發(fā)事件信息系統(tǒng)實現互聯(lián)互通，加強跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報合作。
預警機制不夠健全是導致突發(fā)事件發(fā)生后處置不及時、人員財產損失比較嚴重的一個重要原因。為了從制度上解決這個問題，突發(fā)事件應對法規(guī)定：國家建立健全突發(fā)事件預警制度?？梢灶A警的自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件的預警級別，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展態(tài)勢和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。
攻破難關之五“授權+限權”巧妙化解矛盾
在應對突發(fā)事件時，有一個矛盾無法回避：如何做到既賦予政府強制權力，保證其有足夠的、必要的應急措施，同時又堅持在特殊狀態(tài)下依法辦事，最大限度地減少因行使應急措施而對公民合法權益造成的損害？
突發(fā)事件應對法用一個加法巧妙地解決了這一矛盾，即“授權+限權”。
法律規(guī)定，自然災害、事故災難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領導職責的政府可以“禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所”，可以“封鎖危險場所，劃定警戒區(qū)，施行交通管制以及其他控制措施”等；而社會安全事件發(fā)生后，政府有關部門和公安機關則被賦予了“強制隔離使用器械相互對抗或者以暴力行為參與沖突的當事人”等多項必要應急措施。
在賦予政府必要處置權力的同時，法律還規(guī)定了諸多剛性約束，以防止某些行政機關濫用權力，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益。
“我們有一個基本的認識，情況越緊急、越復雜，越要注意對公民權利的保護。”
根據法律規(guī)定，有關政府及其部門為應對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產，但法律同時明確，“被征用的財產在使用完畢或者突發(fā)事件應急處置工作結束后，應當及時返還。財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償”。
“突發(fā)事件應對法的立法理念，就是在有效控制危機，維系社會共同利益的同時，盡量將對公民權利和自由的影響壓縮到最低的程度。”還需攻破之難關抓緊制定配套制度落實法律
2006年，在超強臺風“桑美”即將正面襲擊溫州之時，外來務工人員集中的雙昆村的村干部吳炳光一大早就騎著摩托車穿梭在村里，動員人們轉移。
然而，幾個住在泥房里的湖北籍務工者居然對前往勸說轉移的村干部說：“這里風不大，雨也沒什么，挺安全的，還需要轉移嗎？”
“就是臺風來了又怎么樣，我們沒見過臺風，正想看看它是什么模樣呢！”
溫州市一位社會學者因此感嘆：“災害并不可怕，市民防災避險法律意識和自救自護知識的缺失才真正可怕。在一定程度上，科盲、法盲們的冒險舉動也在無形中抵消著政府為防災抗災所付出的巨大努力。”
國務院法制辦負責人日前就突發(fā)事件應對法答記者問時指出，通過廣泛宣傳，“讓社會公眾充分了解這部法律，提高全社會應對危機的能力，強化全社會的危機意識和責任意識”，正是貫徹實施突發(fā)事件應對法需要抓緊的工作。
有著多年防臺風應急處置經驗的一位基層負責人說，現行法律法規(guī)對緊急狀態(tài)下的臺風大轉移并無詳細具體的規(guī)定，防臺預案和轉移命令往往要求在某某時間前將危險區(qū)域人員轉移至安全地帶。但對什么是“安全地帶”，卻沒有具體標準可依照，這就給基層干部在具體實施中帶來困難。此外，被轉移的人們可以聽政府的號令，也可以不聽；用來安置的學校與其他公共場所可以接收轉移過來的群眾，也可以不接收。還有諸如被轉移群眾的吃飯與飲水問題如何解決，被轉移人群中發(fā)生流行病怎么處置之類的問題，都還缺少配套制度。
因此，這位基層負責人建議，應該對如何處理包括臺風登陸等突發(fā)性事件作出盡可能明確、詳細的規(guī)定。
但有學者認為，突發(fā)事件應對法不可能窮盡所有的問題，它規(guī)定的是“基本的應急管理法律規(guī)則和法律程序”。
對此，國務院法制辦負責人表示，“要抓緊研究制定有關配套制度，比如應急財產征收、征用補償制度、應急物資儲備保障制度、突發(fā)事件監(jiān)測和預警制度等”。同時，“落實好健全應急指揮機構及其辦事機構，統(tǒng)籌安排應對突發(fā)事件所必需的設備和基礎設施建設，合理確定應急避難場所”，“為突發(fā)事件應對法的實施提供有力的體制、機制保障”。
“突發(fā)事件應對法施行后，我國會建立起一套完備統(tǒng)一的突發(fā)事件應對體系。”許多專家對此充滿樂觀。
