發(fā)達(dá)國(guó)家在阻止環(huán)境施害者的過(guò)程中，有一條非常重要的法律叫“按日計(jì)罰”。也就是從發(fā)現(xiàn)污染的那一天起，到污染終止的那一天，每一天都要罰款一定的數(shù) 額，污染時(shí)日越長(zhǎng)，罰款越重，這樣可以達(dá)到震懾環(huán)境施害者的作用。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法正在修訂中，“按日計(jì)罰”會(huì)以什么樣的方式入法，這是很多關(guān)注環(huán)境保護(hù)的 人們正在思考的一個(gè)問(wèn)題。
“按日計(jì)罰”曾寫(xiě)入“修訂草案”
早在2007年，環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)潘岳在一次講話中提到，環(huán)境污染已經(jīng)超過(guò)了國(guó)企轉(zhuǎn)型、土地征用、住宅強(qiáng)拆等，成為引發(fā)社會(huì)沖突的主要?jiǎng)右蛑弧?br />
“目前，我國(guó)對(duì)因環(huán)境污染引發(fā)的訴訟案件還缺乏有效的支持力度。”中國(guó)政法大學(xué)污染受害者援助中心主任王燦發(fā)表示，由環(huán)境傷害引發(fā)的案件越來(lái)越多，每年至少以超過(guò)5%的速度在遞增。
汪光燾作為全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)的主任委員，一直在力推環(huán)境保護(hù)法的修改。“從1995年八屆全國(guó)人大到2011年十一屆全國(guó)人大，全國(guó)人大代表提出修改環(huán)境保護(hù)法的議案共有75件。”
從2008年到2010年，十一屆全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)經(jīng)過(guò)歷時(shí)3年的調(diào)查研究，開(kāi)展了現(xiàn)行污染防治相關(guān)法律和環(huán)境保護(hù)法的后評(píng)估，專(zhuān)題論證研究了環(huán)境保護(hù)法的定位問(wèn)題，并起草了環(huán)境保護(hù)法修正案草案。
汪光燾說(shuō)：“國(guó)際上有一個(gè)相對(duì)流行的做法是‘按日計(jì)罰’制度。根據(jù)對(duì)違法行為的處罰應(yīng)與其違法情節(jié)相適應(yīng)的處罰原則，對(duì)主觀惡性強(qiáng)、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的違法行 為理應(yīng)重罰。在《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》等地方性法規(guī)中，針對(duì)比較普遍的具有持續(xù)性的超標(biāo)排污等環(huán)境違法現(xiàn)象，規(guī)定了‘按日 計(jì)罰’制度。為此，在草案中，曾加入了‘按日計(jì)罰’的規(guī)定。”
“按日計(jì)罰”比“最高限額”要好
有一種建議是不設(shè)“按日計(jì)罰”，而要設(shè)“最高限額”，以保護(hù)污染施害者不至于被罰得傾家蕩產(chǎn)。
王燦發(fā)認(rèn)為，要嚴(yán)懲污染施害者，設(shè)定“最高限額”不太現(xiàn)實(shí)，不如改成“按日計(jì)罰”。他說(shuō)：“我國(guó)的水污染防治法在修訂時(shí)，把最高罰款規(guī)定為300萬(wàn)元， 但我覺(jué)得不應(yīng)該規(guī)定最高限額，該罰多少就罰多少，違法一天就罰一天，不用最高限制。比如美國(guó)杜邦公司的特氟龍事件，因?yàn)橛谢瘜W(xué)物質(zhì)危害人體健康，從它知道 有危害還在賣(mài)產(chǎn)品開(kāi)始，到停止賣(mài)的那一天，每天罰2.5萬(wàn)美元，最后罰了3.1億美元，這個(gè)公司就不敢再違法了。除了民事訴訟，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染刑事 犯罪的制裁。最高法院出臺(tái)過(guò)司法解釋?zhuān)斐芍苯咏?jīng)濟(jì)損失30萬(wàn)元，造成1人死亡或3人重傷的環(huán)境污染事件，都要追究刑事責(zé)任。”
民間 環(huán)保組織“自然之友”組織過(guò)一次針對(duì)環(huán)境保護(hù)法修訂的研討會(huì)，與會(huì)專(zhuān)家認(rèn)為，在公示的環(huán)境保護(hù)法修正案中，“按日計(jì)罰”理應(yīng)成為核心內(nèi)容。“自然之友”執(zhí) 行理事梁曉燕說(shuō)：“建議在充分吸納社會(huì)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取把‘按日計(jì)罰’等在世界各國(guó)實(shí)踐中已經(jīng)被反復(fù)證明成功的環(huán)境制度加入條款中。”
“按日計(jì)罰”應(yīng)配合“環(huán)境公益訴訟”
環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)別濤認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)法修正案應(yīng)當(dāng)在民訴法新規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確環(huán)保部門(mén)和環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的主體資格。
別濤說(shuō)，近年來(lái)，在各方面的推動(dòng)下，建立環(huán)境公益訴訟制度，逐步形成了社會(huì)共識(shí)。特別是在人大代表、專(zhuān)家學(xué)者、環(huán)保組織持續(xù)不斷地呼吁下，環(huán)保部門(mén)大 力推動(dòng)、司法機(jī)關(guān)大膽實(shí)踐，環(huán)境公益訴訟取得積極效果。2005年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》指出，“發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓 勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟。”
顯而易見(jiàn)，最高行政機(jī)關(guān)明確鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟。2010年最高人民 法院印發(fā)的《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)》提出，“依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)代表國(guó)家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴(yán)厲 打擊一切破壞環(huán)境的行為。”最高人民檢察院的態(tài)度也非常積極。由此可見(jiàn)，最高司法機(jī)關(guān)明確認(rèn)可環(huán)保行政部門(mén)可以提起環(huán)境公益訴訟。
正是在這樣的背景之下，2007年以來(lái)，貴陽(yáng)、無(wú)錫、昆明等城市和海南、云南、浙江、江蘇等省高級(jí)法院負(fù)責(zé)人高度關(guān)注環(huán)境保護(hù)，聯(lián)合檢察院及公安、環(huán)保等行政部門(mén)制定了專(zhuān)門(mén)規(guī)則，設(shè)立環(huán)保法庭，指導(dǎo)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐。
在此過(guò)程中，最高人民法院、環(huán)境保護(hù)部密切協(xié)作，對(duì)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐給予了大力推動(dòng)和指導(dǎo)。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)各級(jí)法院近年來(lái)已經(jīng)受理的環(huán)境民事公益訴訟案至少17起，原告主要涉及檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)等行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織三種類(lèi)型。
關(guān)于公益訴訟，民事訴訟法修改決定的表述是：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院 提起訴訟。”但是，哪些法律可以規(guī)定公益訴訟的主體？哪些機(jī)關(guān)、哪些社會(huì)組織可以納入法律規(guī)定的主體范圍？除了污染環(huán)境，破壞資源領(lǐng)域能否適用公益訴訟？ 這些問(wèn)題依然有待環(huán)保法進(jìn)一步明確。
因此，正在修改的環(huán)境保護(hù)法應(yīng)當(dāng)在海洋環(huán)保法和新的民事訴訟法基礎(chǔ)上，對(duì)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的 行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、民間組織，做出統(tǒng)一、明確的規(guī)定。根據(jù)我國(guó)民政主管部門(mén)的分類(lèi)，社會(huì)組織包括民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體三大類(lèi)。如果明確了環(huán) 境公益訴訟主體，公眾參與環(huán)境保護(hù)就會(huì)有更為堅(jiān)實(shí)的法律保障。（記者 馮永鋒）
